君主國、黨主國、民主國？(李念祖)

作者：李念祖(東吳大學法律學研究所、台灣大學政治學系兼任教授；律師)

從滿清的君主國，轉變為寫成憲法典以建立一個民主共和國，費時近四十年。這個變化的過程之中，其實還經歷過一個中間階段，可以黨主國稱之。什麼是黨主國呢？

民國元年，南京政府參議院通過用來規範並約束統治權力的臨時約法，於民國三年遭到袁世凱大總統召開約法會議修正通過而更名為《中華民國約法》，將民主國的國體改為民本國；雖然分設了立法、行政、司法三種機關，但是由元首兼行政首長的大總統總攬統治權。大總統無任期，也無繼承規則，實行一人之統治，正是袁世凱欲行稱帝的前奏。袁世凱不久身歿，袁記約法難以為繼；乃可知為一人寫法，其法壽命不永之理。

之後的民國陷入軍閥混戰，直至國民黨北伐軍事結束，定都南京，於民國二十年公布施行《訓政時期約法》；此後直到民國三十六年《中華民國憲法》公布施行之前，國體都處於黨主國的型態。

《訓政時期約法》所寫的國體是「永遠為統一共和國」，但顯然只當是未來式而非現在式，雖然也設有望似權力分立的五個機關，但是因為其中明白寫著一個條文，就必須稱之為黨主國：

「訓政時期由中國國民黨全國代表大會代表國民大會行使中央統治權。中國國民黨全國代表大會閉會時，其職權由中國國民黨中央執行委員會行使之。」

約法將特定的執政黨的名稱寫入，只因為它是開國的革命政黨，意即無此黨即無此國。各個政府部門的人事，悉聽同一個政黨安排指揮，其實是權力集中而不是分立。約法第二章規定了權利清單，但都加上了可由法律加以限制的條件；法律則是由執政黨議定，其結果就是執政黨可以決定要不要限制、要限制多少權利；人民恐難有真正的權利可言。雖然其理論是要由執政黨「訓練人民行使政權」，事後確實也完成立憲與行憲，由執政黨還政於民，但實施訓政的十五年期間，不是君主國、不是民主國、不是共和國，而是黨主國無疑。其實訓練人民行使權利，只是空話一句；黨若不懂得什麼是權利，如何有資格「訓練」人民行使權利？懂得什麼是權利的黨，就不會自詡自己掌握決定誰有什麼權利的終極權力！

事實上中華民國在行憲之後，還有為時不短的一段期間，也就是在所稱的戒嚴時期或是動員戡亂時期之中，即使已經組成了《憲法》明定的民主共和國，但黨主國的習性仍然存在。在執政黨之外，並不容許任何可與之公平競逐的政黨存在，黨主國的文化仍然明顯持續，妨礙也延緩了民主共和國所應有之憲政文化的形成。這似乎是一個毫無憲政傳統的國度不能逃免的學習歷程，所必經的發展之路。

直到解嚴之後，恢復了國會全面民主定期選舉，也採取了總統直選，可以成立反對黨公平競爭，而且反對黨足以因勝選而取得執政權，證明了民主共和國真實存在，才能確知立憲的嘗試初告成功。

黨主國可與君主國相互比較。君主國來自有君才有國的思維；因為君主國是君王建立的。黨主國則來自有黨才有國的思維；因為黨主國是政黨建立的。君主國的君主予一人，君說了算，也以君主之名立憲。黨主國的執政黨則是予一黨，黨說了算，人民委託執政黨執政，執政黨立憲，執政黨的名稱入憲。

這些是兩者不同但頗為相似之處，還有什麼大不同呢？君主是一個人，政黨是一群人。不過君王也有群臣；如果黨的領袖也是一個人說了算，恐怕也和君王差不了多少了。

更重要的差別是執政的正當性。君主立國的正當性有幾種，我武維揚、無人能當（如秦始皇），五行終始、奉天承運（如秦始皇），天命無常、惟德是輔（如周武王）。簡單地說，就是君權神授；所以國教信仰與祭祀祖神，就是國家大事。

政黨立國的黨主國呢？天命說已不可恃。既以開國政黨自恃，乃會將其正當性訴諸拯民於水火的功勳。但因為任何功勳只屬於開國的世代，乃必須另外倚賴政黨提出的治國理念，做為正當性的標榜，懸之為顛仆不破的真理，甚至強迫接受。

這條路徑，帶有極大的風險。既是以開國政黨的身分獨佔執政位置，自不願意承認政黨平等，公平競爭；又因為要將奉行的理論引為真理，做為執政的憑藉，就必須隨時證明其理論的正確與優越，乃會壓抑相反的觀點，不會容忍言論自由。黨主國終會進入政黨獨裁，政黨內變若也是個人獨裁的局面，黨主國也必定成為獨裁國家。正就是希特勒的例子。

所以政黨是由上而下的、外造的威權政黨，還是由下而上的、內造的民主政黨，差別極大。其實黨主國的政黨如果是真正的民主政黨，大概也不會出現黨主國了。黨主國中，必須要了解執政黨如何運作的內在規則，才能了解統治權運作的方式。但是外界人士不會知道規則是什麼，甚至連有沒有規則，會不會遵守規則，也不會知道。

黨主國與君主國還有一個不同，就是權力繼承的規則。君主國的繼承規則通常是血緣關係，譬如非劉姓不王，但是由誰決定那個劉姓是王呢？通常也沒有明確的規則。黨主國的繼承人則必然是黨員；取得黨籍與喪失黨籍的規則，必然是由政黨決定，但黨員人數通常多過皇帝的子孫，究竟由誰繼承，也須要規則，但恐也不會有透明的規則。此中意味著黨主國國家領袖的產生，可能形式規則（國家領袖由黨的指定）透明，而實質規則（黨如何產生黨的領袖）不透明。

另一個風險是，開國政黨獨佔執政的優勢地位，不許其他的政黨公平競爭，以獲得執政機會而成立的政黨，自然不會順服，出現了有為者亦若是的政黨，也會打算自建一個新的國家而走上革命以反抗暴政之途；一旦革命成功，新的開國政黨又誕生了，也可能是下一個黨主國的開始。若是如此循環不已，民主共和國永遠不會成功。

最後要說到人民權利的有無。黨主國，所有的國家機關均由黨控制。人民有沒有權利，有多少權利，也是由黨決定。其實，這樣的權利，來自恩賜恩賞，不是權利。權利是人民可以依法主張，並透過一個獨立運作的機制，強制統治者必須給予應得的一分。在黨主國中，人民長期享有真正權利的機會不高。

君主國，君主立憲，基本只會是君王政府的組織法；如果君不答應有權利，就不會有權利；答應了不兌現，就會出現要求君王兌現的權利帳單。在權利清單出現前，即使只有權利觀念，沒有確保權利兌現的法定程序存在，君王反悔不認帳，也是枉然。

民主共和國是民主國與共和國的合體。其正當性具有雙重法理基礎。

其一，它是由人民根據其共有訂立的社會契約，也就是憲法，所組成的國家；在人人平等的價值基礎上，以一人一票、票票等值的多數決方法，產生國家的決策。以人民為主人，依從人民的意志行事，是民主國的正當性基礎。

其二，它寫下每個人都不容侵犯的基本權利，使用共和的方法，將政府拆分為數個部門，使之透過理性商量的程序、深思熟慮再做決定，從而彼此節制，防止任何一個部門任性獨裁，用以確保每個人都能享有人之所以為人，像個主人的起碼尊嚴。透過理性思辯做出審慎的決定，這是共和國的正當性基礎。

民主共和國的意思是，民主須透過共和實現，共和不能缺乏民主。國家的事務，不容少數人獨裁，多數決也不該任性立法，每個公民都自有自得其安身立命的位置。只有民主共和國的法治原則，才是追求並能帶來以人民基本權利的終局實現。君主國不是，黨主國也不是。

*本文原刊登於《風傳媒》經作者授權轉載